刍议“法院去行政化问题研究”的现状及建设路径

 

 

　去行政化，就是淡化行业、职业或某项工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，突出行业、职业的主导地位。从我国法院目前的实际情况来看，在人员构成、机构运行模式等方面都套用行政机关的模式，法院行政化问题突出，长期以来受人诟病。为建设法治中国、初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系，最高人民法院于今年7月9日正式发布《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，“四五纲要”将去行政化作为重点，通过法院人事管理改革和健全审判权力运行机制等措施，保障司法机关依法独立行使审判权。

　　一、法院行政化的表现及主要原因

　　1.法院行政化及法官行政化。在我国，司法机关的地位已经完全被行政化， 与行政机关相同，司法机关也具有相应的行政级别。基层人民法院是副处级、中级人民法院是副厅级、副省级市，中级人民法院是正厅级、高级人民法院是副省级。同时，法官的地位也已经被行政化，法官的等级相当于行政级别，法院在编的人员都会被纳入统一的行政等级体系中，而且人们大都把一个法官的行政级别的高低作为他法官生涯是否成功的标志。虽然《法官法》规定了法院的等级为12级，但这一规定并未在现实生活中得到具体的落实。

　　2.人民法院互相关系的行政化。根据我国法律规定，上下级人们法院是指导与被指导的关系，而不存在上下级的领导关系。但在实际情况中，上下级人民法院之间存在类似于行政关系之间的领导与被领导的关系，因为对下级法院的考核、评比、工作部署等，上级法院都有权利进行，这与行政机关的运作方式是相同的，法院体制的行政化难以避免上级法院对下级法院的直接或间接地干预。而下级法院在遇到法律规定不明确、涉及较大社会影响和政治问题以及事实关系比较复杂的疑难的问题时，也常常会以各种方式向上级法院请求汇报，只要上级法院愿意，可以下级法院向上级法院所提出的问题做出答复的，下级法院得到回复后，通常会按照上级法院的回复意见处理诉讼中的问题。在人民法院系统内部，上下级法院之间的相互关系变得行政化。

　　3.审批制度行政化。我国审批制度相当普遍，是一种很具中国特色的行政管理方式。所谓案件审批制，是指案件经独任审判员或合议庭审理后，由独任审判员或合议庭提出处理意见并向有关业务庭负责人和主管院领导请示汇报，由相关领导审查决定的一项制度。相关领导对该处理意见审查之后，应当做出批示，或者指出案件审理还存在什么问题，或者指出认定某个事实的证据不足，或者同意合议庭的意见，案件的承办人员将根据该意见进行判决。这样长期间接办案，会使办案水平高的法官因脱离审判第一线，缺乏对具体案件的实际体验而影响其办案水平的继续提高。由于批案的任务比较重，因此，有的法院的相关领导，一般是庭长或副庭长，就没有时间办案，成为职业的批案人。在这种制度下，独任审判员或者合议庭只负责审理案件的事实，如何使用法律和量刑则以人民法院领导以行政审批的方式做出决定。然而，这是行政机构处理公务的基本方式，不适用于司法的独立性，这种现象使得审判分离，庭审上审理案件的法官不一定是做出审判结果的法官，也不利于当事人权利的保障。

　　4.法院运行环境的行政化。法院之所以会行政化，与其运行环境有很大的关系。法院与当地党委、政府之间的关系很类似行政关系，党委、政府也习惯将法院当成自己的一个工作部门。由于法院人、财、物受当地党委、政府控制，法院对行政化管理也很难拒绝。法院就会被当地党委、政府纳入一个行政体系之中，在这样一个运行环境下，法院也不得不以行政化的方式运行。

　　二、法院去行政化的必要性和可行性分析

　　法院去行政化是大势所趋，是近年来司法体制改革的重点方向。法院去行政化，不仅仅是建设法治中国、建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系的要求，更是实现中华民族伟大复兴的中国梦的要求。法院去行政化是合乎历史的发展轨迹的，是必要的，也是必然的。

　　其实，在笔者看来，法院行政化并不是一无是处。“存在即合理”，法院行政化现象的存在也有它合理的原因，比如提高法院的工作效率，便于管理等等。但法院行政化的管理毕竟是一个旧事物，法院去行政化是一个新生事物，旧事物总会阻碍新事物的发展，但旧事物无法阻止新事物的产生发展，因为新事物顺应历史的发展，必然产生强大的生命力。所以说，法院去行政化的改革是必须的，它在革新的过程中必然会遇到一些阻碍，任何事物的发展都会经过一个“否定之否定”的发展过程，法院去行政化是对自我的一个否定发展的过程，我们有理由相信，在司法改革大潮流的今天，法院去行政化是一个必经的过程。改革开放以来，尤其是党和政府决定建立社会主义市场经济体制以后，经济持续高速增长，社会稳步向前发展，转型期的中国离现代化的目标越来越近。法院的去行政化将是未来改革的重点方向，是整个社会制度变革大方向下的一个部分，顺应了社会主义市场经济的发展要求，合乎历史的发展方向。法院的非行化还是对我国已取得的向现代化跃进的阶段性成果――法治理想及社会主义市场的确立――的巩固。现在社会各界对司法改革，法院去行政化的呼声越来越高。如果法院不进行去行政化的改革，将会对司法独立地位造成更多的损害，也不利于当事人和法官权利义务的保障。法院去行政化是必须的，在社会制度改革的框架下，也顺应了历史的发展。

　　三、法院去行政化面临的困境及解决建议

　　司法权作为一种与立法权、行政权不同的权力，有其专业性、中立性、消极性、公开性的特点。法院行政化的后果是法院不成其为法院。法院在去行政化过程中不可避免地会受到来自各方不同程度的阻力，改革原有的行政化体制必然触及原有体制下所产生的既存利益。整个社会的行政化结构也将制约法院体制非行政化进程。就目前法院去行政化面临的困境而言，笔者认为有以下几点：

　　1.来自法院内部的阻力。“去行政化”要求掌握审判管理权、监督权甚至决定权的院长、庭长交出手中的权力，还要为自己尚能保留的权力划出明确的边界，保证不会越过该“边界”插手法官的审判工作。“去行政化”则是法院自己革自己的命，是在法院内部落实习总书记提出的“把权力关进制度的笼子里”，相对于“去地方化”这个法院全体系统具有统一认识的话题，“去行政化”有一些不同的声音。所以说，法院去行政化首先要解决的是法院内部领导的思想认识问题。只有各级法院领导充分认识到法官在法院审判权运行结构中的主体地位，充分认识到法官独立审判对确保司法公正的重要性，充分认识司法规律的要求，交出自己手中的权力，冲破思想观念上的障碍，自觉地从内部进行变革，切实做到“把权力关进制度的笼子里”，为法院去行政化打下坚实的内部基础。

　　2.来自社会环境的阻力。纵观我国的现实情况，不单是法院，包括事业单位、社会团体等都有行政化的现象，加上长期以来“官本位”的思想，我国真正走向法治的时间并不长。司法行政合一现象历来是我国的传统，社会大众在潜移默化中已经接受了司法受制于行政权的现状。在全国行政泛化的时期，法院不可能摆脱被行政化的命运。而要改革法院体制的行政化，除了要改革法院内部的行政化以外，还要改革法院外部的行政化。比如进行经济体制的改革，经济基础改革后，自然作为“上层建筑”的司法也会随之发生变革，此外还应加强对社会大众的法治理念的宣传教育，不被泛化的“官本位”的思想所绑架。

　　总之，法院体制非行政化的改革绝不是孤立的，要求国家的政治体制这个大架构也必须进行改革。否则，法院体制行政化的问题就不能真正得到克服。

　　四、法院去行政化制度构想及应当采取的具体措施

　　1.深化法院人事管理改革。由于法院行政化的管理模式，法院人事管理方式固化，法官一旦取得即是有了“铁饭碗”，不利于优秀人才进入司法系统。对此，应破除法官终身制，实行审判员任期制和任职考试制，实行法官岗位的优胜劣汰，让审判职务取得后不再一劳永逸。可以探索施行法官审判资格任期考核制，同时任职资格考核也不要让法院独家组织，应吸收法院外部法律人士参加，或委托院外独立机构进行，切实做到公开、公平、公正，让考核全面反映法官司法能力和审判水平，通过资格考核让不适应审判岗位的人员退出。

　　2.消除上下级法院的行政性关系。上下级法院应该是纯粹的审级监督关系，不应该存在任何行政性关系，所以下级法院不得向上级法院就具体案件的审理问题请示汇报，上级法院也不得向下级法院就具体案件审理发出命令、指示和意见。但是由于纠错机制的存在，很难让下级法院在面对疑难问题时不向上级法院请教，在社会实践中，上下级法院之间的关于也更加类似于行政关系。所以要消除上下级法院之间的行政性关系，还涉及到制度的变革问题。

　　3.建立法官员额制。法官员额制指对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线的制度。应将法官定编，经过严格的遴选，使少数专业化、道德化、法律化的高素质人才担任法官，行使审判权，而其他任何人都无权行使审判权。建立法官员额制的目的是淘汰不合格的法官，建立法官职业化的一项制度，防止专职审判人员的减少及流失。它要求法官一律从通过国家司法考试取得任职资格的人员中择优遴选，拟录用法官人选必须接受同意的培训，培训合格者方可提请任命法官。推行法官员额制，能使审判工作更加专业化，少数具备丰富专业知识和审判经验的法官依法独立行使审判权，有利于提高审判质量，提高诉讼的效率，维护司法独立和公正，提高司法公信力。

　　4.取消裁判文书审批制，建立流程检验制。除法律规定由院长批准的事项外，现行裁判文书审批制度没有任何法律依据，我们应当把权力归还给审判员与合议庭，取消裁判文书审批制，但与此同时，应制约审判员与合议庭的权利，建立流程检验制，切实把审判权关进制度的笼子里，程序公正是最后一道防线，用流程公正保证结果公正，用程序保障实体。

　　5.改革审判委员会。我国法院的审判委员会大多由院内领导来担任，这就使审判委员会在一定程度上具有某些行政色彩，不利于案件的审判工作，导致审委会成为行政权的附庸。由于院内领导长期担任行政职务，脱离审判一线，由此院内领导组成的审委会，不一定就可以使案件得到最公正合理的判决。在审委会委员组成上，应优选资深的法官，而不是由领导来担任。审判委员会工作重点应为总结案件审判经验和指导、监督、管理审判工作，而不是单单研究案件。审判委员会有“集体负责谁也不负责”的弊端，一个案件的审判出了问题，确找不到切实可以承担责任的负责人，审判委员会内部、审判委员会与案件审理法官之间互相推诿，不利于当事人权利救济。因此，应改革审判会员会，完善审委会的办事机构、咨询机构和办事人员，优选资深法官，让审委会成为一个实实在在的实体审判组织，而不是行政权的附庸。

　　6.推进经济体制改革。经济基础决定上层建筑，不同的经济基础，必然要求有不同的司法制度和司法文化与其相适应。在市场经济的条件下，契约、法治的观念深入人心，市场主体要求保护其自身合法的权益，要求建立自由、平等、有序的竞争机制，它在更新观念的同时能够自发地抵制、消除传统文化的消极因素。自改革开放以来，我国的经济体制改革已经取得了不小的成就，为司法改革、法院的去行政化提供了契机和动力。但目前我国处于经济转型时期，社会主义市场经济还没有完善，市场经济体制还不够成熟，经济制度也还在进一步发展之中。法院去行政化改革的道路仍然有很多阻碍，我们需要进一步推进经济体制改革，建立更加成熟、完善的市场经济体制，为法院去行政化改革奠定更加坚实的经济基础。

　　7.加强公民的法治精神建设。我国的司法行政化现象，与公众缺乏法律信仰有密切的联系。我们有崇拜权利的习惯，而缺乏信仰法律的传统，我们崇拜国家政权的强制与威慑，而较为忽视作为法律主体的社会公众的主体理念与自我意识，以及在此基础上的对法律的自觉认同和尊重。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。加强公民法治精神建设不容忽视，重视法治建设中的盲点，培养公民对法律的信仰、对法律的认同与尊重。去行政化不是仅凭国家司法机关一己之力就能完成的，更要求我们每一位公民塑造全新的法治理念，革除已有观念中消极的部分，推进社会法治观念的变革。

　　五、发现的问题及相关意见建议

　　法院审判管理的制度构建，必然要求保持中立，在行使职权时，具有相对的独立性。而法院行政化破坏法官的独立审判权，不利于当事人诉讼权利的维护，同时也导致诸多问题。

　　1.法院行政化导致行政权干涉司法权。司法独立是现代法治的一项重要原则，也是确保审判业务活动得以公正、高效运行的基本保障。保持司法独立最为核心的要求就是司法审判机关能依法独立行使审判权，而不受行政权力的干涉。《宪法》规定，“人民法院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”据宪法精神，司法审判权的行使理应不受行政权干涉，但目前司法体制的行政化，却为行政权干涉司法审判权提供了可能性，严重破坏了司法审判权的独立性。在实践中，司法权受到行政权的干预，人民法院的人事、财政受控于地方政府和党委，对其命令很难不听从，导致司法权力地方化、从属化，地方政府也习惯性地将法院当成一个性质部门来对待。法院成为“地方的法院”，甚至会变成“地方的保护伞”，严重影响独立审判、司法公正。

　　2.法院行政化影响法官的独立审判。各级法院在对法院内部审判业务管理和行政事务管理上，基本与国家行政机关的管理办法相同，但这种行政化的管理机制违背了司法审判机关独立审判的原则。法院在审判业务管理中实行的所谓“案件审批制”和“审判委员会制”，致使“审判分离”的现象出现，案件的主审法官实际上只有案件审理权，对案件的最后判决却没有最终的权利，即没有最终定案权，无论大案小案，都要经过层层审批，然后才能形成最终判决。这种所谓的集体定案、下审上定的作法，实际上使法院审判活动中的审判监督和两审制度流于形式，也破坏了应有的错案追究责任制度。

　　3.法院行政化影响司法公开。司法公正的实现要做到司法公正，一个重要的保障是司法公开。社会是对司法机关的一个有力监督，法官在进行司法操纵时要让当事人、社会明白和理解其依据。在司法行政化的影响下，法官做出裁判前要向上级请示汇报，很可能进行暗箱操作。缺少了对外公开的成分，即使案件被公正处理，当事人也会感觉不公，严重影响司法的权威。

　　因此，司法机关应当有别于行政机关，法官队伍的管理应当有别于行政机关的公务员，不能以一般公务员的人事管理来管理法官队伍，不能按照行政机关处理公务的办法来处理审判环节的事务。依法保证司法程序中的审判独立，确保法官自身的独立地位。只有保证法官拥有独立审判的权利，法官才能依法独立审判，才能实现社会正义和司法公正。司法机关应坚持依法、独立、公开开展工作，不受任何组织和个人干涉与影响。此外对司法要进行监督，不仅仅是新闻媒体，应发动人民大众对司法进行监督，让司法工作对社会公开，而不是浮于表面。

　　我们要实现去行政化，不但要从法院内部进行革命，通过完善顶层设计推进法院去行政化的改革，还要从法院外部进行革命，从行政化环境中的突围，实现从行政化向司法化的蜕变，从而把机构人员变成审判任务的载体，把集中审批变成分散的把关，把层级的重压变成平行的协作，探索建立以法官为主体、以审判为中心、符合审判规律的审判权力运行体制。

　　总之，人民法院的去行政化是一个系统工程，我们要在人员、机构、工作模式等方面进行改革，逐渐建立一套符合审判规律的审判权运行机制，从而提高司法公信力。

　　（作者单位：贵州省锦屏县人民法院）